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Mauvaise pioche ?

Ou de quelques difficultés à être Haute Représentante de l'Union

 

En ce début d'année 2010, il est encore temps de prendre quelques bonnes résolutions. La Haute Représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité pourrait par exemple décider d'apprendre à communiquer. On sait que, si sa nomination a fait une unanimité de circonstance au Conseil européen fin novembre 2009[1], elle demeure controversée dans de nombreuses capitales européennes, entre autre à cause de son manque d'expérience dans les relations internationales. Les conséquences du désastre qui a récemment frappé Haïti semblent exacerber ces critiques. On reproche à Lady Ashton de ne pas s'être déplacée pour témoigner de son soutien aux victimes, contrairement à Mme Clinton qui l'a fait le 17 janvier. Ce à quoi, Mme Ashton a répondu : "Je ne suis ni docteur, ni pompier"[2].

Mais qu'est-elle donc ? C'est toute la question d'un poste nouvellement créé par le traité de Lisbonne. La Haute Représentante a pour tâche, à lire l'article 18 TUE, d'exécuter la politique étrangère de l'Union, en tant que mandataire du Conseil. Il ne lui appartient donc pas d'élaborer cette politique, mais de la personnifier, de l'exécuter et de la relayer auprès des États. Or, le Conseil Affaires étrangères qui a pris position sur l'action de l'Union vis-à-vis de Haïti s'est réuni de façon extraordinaire le 18 janvier 2010 seulement. Il a décidé de poursuivre et d'intensifier l'aide humanitaire mise en place et a appelé l'Union à concevoir une politique globale visant à la réhabilitation et la reconstruction du pays, une fois l'urgence gérée. La Haute Représentante était donc nécessairement dans une position délicate jusqu'à ce jour. Elle ne pouvait exprimer de vision commune du Conseil. Elle ne pouvait pas non plus disposer, pour exécuter ces orientations politiques, de la force de frappe que constituera, dans ce type d'affaires comme dans d'autres, le futur service européen pour l'action extérieure, qu'elle doit encore créer[3].

L'absence de coordination entre les États via le Conseil n'a pourtant pas empêché toute action de l'Union. Celle-ci a été rapide, grâce aux efforts déployés par la Commission, au titre de la politique humanitaire, de la gestion de la crise sanitaire et de la restauration de l'État de droit. L'aide d'urgence a pu être déployée grâce également aux efforts de chaque État, ce dont se félicite le Conseil Affaires étrangères[4]. C'est là que la Haute Représentante avait un rôle important à jouer.

Elle est en effet Vice-présidente de la Commission en charge des relations extérieures. Elle doit donc à la fois assurer la gestion des relations extérieures, veiller à la cohérence ainsi que coordonner les autres aspects de l'action extérieure de l'Union, dont l'aide humanitaire par exemple. C'est à ce titre que la Haute Représentante était étrangement absente et surtout dans les médias. Elle aurait dû expliquer l'action de l'Union et la rendre audible dans la cacophonie des interventions diverses. Or, elle reconnaît sans ambages qu'elle devra "tirer les leçons de cette affaire" en renforçant la visibilité de l'Union et en développant les possibilités de coopération, au besoin en réfléchissant à la formule proposée par M. Barnier de "force humanitaire de réaction rapide"[5].

Certaines occasions ont donc été manquées. Lady Ashton doit en effet savoir parler aux médias pour construire sa légitimité et au fond inventer son poste dans l'Union. Comme en son temps Javier Solana, ancien Haut Représentant aux pouvoirs nettement moins vastes, avait eu à le faire. "Rappelez-vous que le traité d'Amsterdam définissait la fonction de haut représentant en deux lignes ! Avec deux lignes, nous avons fait beaucoup de choses - pour la paix !" disait-il dans son testament politique[6]. La situation actuelle ne diffère pas beaucoup de cette réalité, même si ce nouveau poste est défini en 14 lignes dans l'article 18 TUE. Il faut tout autant que Mme Ashton profile son rôle, définisse comment elle peut conduire la politique étrangère sans l'élaborer. Elle doit trouver avec diplomatie comment assumer un rôle de Commissaire aux relations extérieures et coordonner l'action des Commissaires en charge en particulier du développement, du commerce, de l'élargissement et de la politique européenne de voisinage et de la coopération internationale, sans les transformer en sous-commissaires. Enfin, elle doit trouver la voie pour être celle qui incarne la politique extérieure, sans préjudice des attributions réservées au Président du Conseil européen, qui assure la représentation extérieure de l'Union (article 15 TUE).

Contrairement à M. Solana, la Haute Représentante paye aussi, et peut-être surtout, les ambiguïtés du traité de Lisbonne. Nommée par le Conseil européen, avec l'accord du Président de la Commission, elle est écartelée entre la légitimité des États et celle de la Commission, institution représentative de l'intérêt général de l'Union. Elle doit à la fois présider le Conseil Affaires étrangères et être membre à part entière de la Commission. Cette hybridation, véritable OGM institutionnel, est une novation porteuse de bien des interrogations. Il n'est pas certain que la Haute Représentante puisse les résoudre à coup d'entretiens publics ou privés ou à force de conviction...


Frédérique Berrod

Professeure
Institut d'études politiques de l'Université de Strasbourg
Membre du Centre d'études Internationales et Européennes (EA 3994)
f.berrod@unistra.fr

 


[1] Voir sur ces péripéties, le récit de J. Quatremer, Les coulisses de Bruxelles, blog disponible à l'adresse suivante : bruxelles.blogs.liberation.fr/coulisses/2009/12/comment-les-vingtsept-ont-invent%C3%A9-herman-van-rompuy-et-catherine-ashton.html.

[2] Entretien au journal Le Figaro du 28 janvier 2010.

[3] Les lignes directrices ont été décidées par le Conseil européen le 30 octobre 2009.

[4] Voir ses conclusions du 18 janvier 2010.

[5] Voir l'entretien journal Le Figaro précité.

[6] Entretien avec le journal Le Soir, 10 décembre 2009.