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Monaco et la libre circulation des marchandises

 

Peut-on appliquer les règles du marché intérieur de l'Union européenne à un État tiers ? À première vue, la réponse est non. Et pourtant, la Cour de justice a fait bénéficier des produits provenant de Monaco de la libre circulation des marchandises. Un litige pendant devant la Cour, sur lequel l'avocat général Sharpston a rendu ses conclusions le 27 septembre dernier, pose à nouveau la question : l'affaire Guarnieri[1].

La convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, codifiant sur ce point la coutume, dispose à l'article 34 que « un traité ne crée ni obligations, ni droits pour un État tiers sans son consentement ». Monaco est un tiers au marché intérieur, dans la mesure où la Principauté n'a pas consenti à être liée par les traités communautaires : elle n'est pas partie à l'Union européenne, elle n'est pas partie à l'Espace économique européen, elle n'a pas conclu de convention douanière avec la Communauté, sur le modèle de celle conclue par Saint-Marin[2]. À ce jour, a seulement été conclu par Monaco un accord monétaire avec la France, au nom de la Communauté[3], et, avec la Communauté, un accord fiscal[4] et un accord de coopération visant à appliquer à Monaco les actes communautaires en matière de médicaments et de produits cosmétiques[5].

La convention de Vienne prévoit à l'article 36 une exception à son article 34 dans l'hypothèse où un traité crée des droits à l'égard d'un État tiers, à condition que ce tiers y consente, consentement présumé dès lors qu'il n'y a pas d'indication contraire.

Or, c'est précisément ce qu'a fait la Cour de justice dans l'arrêt Estée Lauder[6]. Elle a appliqué à des produits cosmétiques originaires de Monaco des droits issus de la libre circulation des marchandises en condamnant une entrave allemande. C'est suite à cette jurisprudence qu'a été conclu l'accord de coopération en matière de médicaments : ne pourrait-on y voir la confirmation du consentement de Monaco à bénéficier de ces droits ?

La Cour, dans l'arrêt Estée Lauder, évite de répondre à la question de l'application territoriale de la libre circulation : et pour cause, il n'est pas mentionné Monaco à l'article 299 CE[7], définissant le champ d'application territorial des traités. La Cour, plutôt que de résoudre l'épineux problème de la relation de l'Union européenne avec Monaco, sanctionne l'entrave d'un État membre, sans se prononcer sur le champ d'application de la liberté.

Par contre, l'avocat général Fennelly, dans ses conclusions, argumente. Il se fonde sur le fait que le territoire de Monaco est intégré au territoire douanier de l'Union européenne depuis 1968[8] en référence à une convention de 1963[9] entre la France et Monaco, instituant une union douanière entre les territoires de ces deux États.

À l'issue de la période de transition, le 1er juillet 1968, la compétence en matière douanière a été transférée des États membres à la Communauté. Au sens de l'arrêt International Fruit Company, nous reconnaissons là une succession de traités : du fait du transfert de compétences, la Communauté succède à la France dans ses rapports avec Monaco en matière douanière.

Puisque l'insertion de Monaco dans le territoire douanier communautaire est la conséquence de la succession de traités, la libre circulation de marchandises provenant de Monaco au sein du territoire douanier communautaire est fondée sur la convention de 1963. Ce fondement permet-il vraiment d'appliquer la libre circulation des marchandises ?

L'article premier de cette convention dispose que « le territoire français et le territoire monégasque, y compris leurs eaux territoriales, forment une union douanière ». Et, au troisième paragraphe, il est précisé que : « il n'y a dans la principauté qu'une seule ligne de douane. Établie du côté de la mer,  elle n'est qu'une section de la ligne de douane française existant sur le littoral de la Méditerranée ». Il n'est pas fait référence à ces notions que la jurisprudence de la Cour de justice a eu tant de mal à définir : taxe d'effet équivalant à des droits de douane, mesure d'effet équivalant à des restrictions quantitatives.

Alors qu'est-ce qu'une union douanière ? Quelle est la mesure, dans la libre circulation des marchandises, de ce qui, d'une part, relève fondamentalement d'une union douanière et de ce qui, d'autre part, relève de l'intégration ?

Nous pourrions chercher la réponse dans le GATT. L'article XXIV définit l'union douanière comme « la substitution d'un seul territoire douanier à deux ou plusieurs territoires douaniers, lorsque cette substitution a pour conséquence que les droits de douane et les autres réglementations commerciales restrictives sont éliminés pour l'essentiel des échanges commerciaux entre les territoires constitutifs de l'union [...] ». Il faudrait déjà pousser l'étude de l'interprétation de cette disposition. Monaco n'est de toute façon pas partie au GATT. Et interpréter la convention de 1963 à la lumière de cette disposition ne lui ajouterait-il pas au-delà de la volonté initiale de ses parties contractantes ?

Il reste une interrogation : qu'est-ce qui lie Monaco à l'Union européenne en matière de marchandises ? Sont-ce les termes de la convention de 1963 ou accorde-t-on unilatéralement aux opérateurs économiques monégasques le bénéfice de la libre circulation des marchandises ? Que se passerait-il, enfin, si des marchandises originaires de l'Union européenne subissaient une entrave sur le territoire de Monaco ? Quelle en serait l'issue contentieuse ? La Cour de justice en serait-elle saisie ? Et sur quel fondement alors Monaco y défendrait-elle ses positions ? À cet égard, remarquons un arrêt récent du Tribunal de l'Union européenne où la Suisse demandait l'application d'un accord bilatéral avec la Communauté au sujet de l'aéroport de Zurich. Il a été noté que « la recevabilité du recours [...] ne pouvait aller de soi car il s'agit du recours d'un État tiers contre une décision de la Commission adressée non pas au requérant mais à l'Allemagne »[10].

À ces questions, l'affaire Guarnieri ne répondra certainement pas. Le requérant est, certes, une société de droit monégasque, mais la juridiction de renvoi n'a pas précisé d'où provenaient les marchandises en cause. De plus, selon l'avocat général Sharpston, l'entrave est incertaine. Cependant, les conclusions renouvèlent l'argumentation de l'avocat général Fennelly : il ne fait, pour l'avocat général Sharpston, aucun doute que, si les marchandises étaient entrées sur le territoire douanier de l'Union européenne à Monaco, il faudrait leur appliquer le régime de la libre circulation.

 

Clément Cottin

Contrat doctoral
Faculté de droit de l'Université de Strasbourg
Membre du Centre d'études internationales et européennes (EA 3994)



[1] Francesco Guarnieri & Cie contre Vandevelde Eddy VOF, aff. C-291/09.

[2] Accord de coopération et d'union douanière entre la Communauté économique européenne et la République de Saint-Marin, signé à Bruxelles le 16 décembre 1991, JOCE no L 84 du 28 mars 2002, p. 43.

[3] Convention monétaire entre le gouvernement de la République française, au nom de la Communauté européenne, et le gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco, signé les 24 et 26 décembre 2001, JOUE no L 142 du 31 mai 2002, p. 59.

[4] Accord entre la Communauté européenne et la Principauté de Monaco prévoyant des mesures équivalentes à celles prévues dans la directive 2003/48/CE du Conseil en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiements d'intérêts, signé à Bruxelles le 7 décembre 2004, JOUE no L 19 du 21 janvier 2005, p. 55.

[5] Accord entre la Communauté européenne et la Principauté de Monaco sur l'application de certains actes communautaires au territoire de la Principauté de Monaco, signé à Bruxelles le 4 décembre 2003, JOUE no L 332 du 19 décembre 2003, p. 42.

[6] CJCE, arrêt du 13 janvier 2000, Estée Lauder Cosmetics GmbH & Co. OHG contre Lancaster Group GmbH, aff. C-220/96, Rec. p. I-117.

[7] Devenu depuis le Traité de Lisbonne l'article 355 Tfue. Monaco n'y a pas été ajoutée.

[8] Règlement (CEE) no 1496/68 du Conseil, du 27 septembre 1968, relatif à la définition du territoire douanier de la Communauté, JO no L 238 du 28 septembre 1968, p. 1.

[9] Conclue par échange de lettres du 18 mai 1963 et publiée par décret du 24 décembre 1963.

[10] Valérie Michel, Accord CE/Suisse, Europe, novembre 2010, comm. 388.